ADAT ANTARABANGSA

Adat antarabangsa (international custom) merupakan sumber tertua dan sumber asli undang-undang antarabangsa. Menurut Artikel 38(1)(b) Statut Mahkamah Keadilan Antarabangsa, adat antarabangsa merujuk kepada bukti amalan umum yang diterima sebagai undang-undang. Artikel 38(1) menjelaskan bahawa adat antarabangsa mengandungi dua elemen:

a) Amalan negara, dan

b) Opinio juris sive necessitatis (pandangan bahawa sesuatu tindakan itu adalah perlu menurut undang-undang )

Kedua-dua elemen ini juga disahkan dalam penghakiman kes North Sea Continental Shelf (FRG v Denmark; FRG v The Netherlands (1969) yang menyatakan bahawa dua syarat perlu dipenuhi. Mahkamah menjelaskan bahawa

“bukan sahaja sesuatu perlakuan itu perlu wujud sebagai amalan yang biasa secara permuafakatannya, malah ia juga perlu dilaksanakan dalam keadaan di mana ia membuktikan adanya kepercayaan bahawa perlakuan ini dianggap wajib disebabkan peraturan undang-undang. Kepercayaan sebegini, yakni kewujudan elemen subjektif ini tersirat dalam konsep opinio juris sive necessitatis. Negara yang terlibat seharusnya merasakan bahawa mereka mematuhi atau akur kepada tanggungjawab perundangan”.

Dalam kes Continental Shelf (Libya v. Malta) (1985) Mahkamah Dunia menyatakan bahawa intipati undang-undang adat antarabangsa perlu dilihat kepada amalan yang sebenar dan opinio juris negara.

1. Amalan negara

Adat undang-undang antarabangsa adalah undang-undang yang telah berkembang daripada amalan negara-negara. Undang-undang adat memerlukan amalan negara yang konsisten dan meluas. Perlakuan apakah yang dikira sebagai amalan negara? Secara amnya, perkataan yang sebenar, dan apa yang biasa dilakukan dan juga apa yang biasanya tidak dilakukan oleh negara-negara adalah merupakan amalan negara. Oleh itu, amalan negara bukan sahaja merujuk kepada apa yang negara buat (act) atau tidak buat (omission) , ia juga meliputi apa yang negara katakan melalui wakil-wakil mereka. Sikap berdiam diri negara juga dianggap releven kerana sifat pasif dan tidak bertindak ke atas sebarang tuntutan negara lain boleh menyebabkan wujudnya kesan di mana negara perlu bertanggungjawab di bawah doktrin keakuran (acquiescence).

Sumber- sumber material adat atau bukti amalan sesebuah negara boleh didapati daripada yang berikut:

perjanjian,
keputusan mahkamah,
undang-undang nasional,
perhubungan surat-menyurat diplomatik,
pendapat penasihat perundangan nasional;
resolusi persidangan dan amalan organisasi-organisasi antarabangsa;
tulisan-tulisan peguam antarabangsa dan
penghakiman nasional dan tribunal antarabangsa , yang disebut sebagai rujukan subsidiari untuk menentukan peraturan perundangan dalam Artikel 38(1)(d) Statute ICJ.

1.1 Praktis umum (generality of practice)

Sifat umum sesuatu praktis atau amalan negara adalah perlu dalam formasi sesuatu undang-undang adat antarabangsa. Ini merujuk kepada bilangan negara yang perlu menyumbang ke arah sesuatu peraturan adat. Ini bermaksud bahawa kebiasaan dan praktis yang meluas di kalangan sejumlah besar negara-negara adalah perlu untuk sesuatu itu menjadi adat yang umum. Ini berbeza dengan ‘adat lokal’ yang hanya mengikat beberapa buah negara sahaja. Praktis tersebut perlu bersifat sangat meluas sehingga menyebabkan praktis-praktis lain dikira tidak konsisten, kecil bilangannya dan tidak mempunyai kesan perundangan yang terus. Sekiranya praktis negara adalah tidak bersepakat dan berbelah bahagi dalam amalannya mengenai sesuatu isu, ianya dikira tidak meluas dan oleh itu tidak boleh dianggap sebagai peraturan adat yang umum sifatnya.

1.2 praktis negara-negara yang terkesan secara khusus

Dalam kes North Sea Continental Shelf , Mahkamah Dunia merujuk kepada kepentingan menilai amalan negara-negara yang mana kepentingannya terlibat secara khusus. Contohnya amalan negara yang mempunyai kuasa maritim yang besar semestinya akan lebih signifikan dalam pembuatan peraturan undang-undang laut berbanding amalan negara-negara yang hanya dikelilingi daratan.

**1.3 kesan keakuran (acquiescence) dalam pembuatan adat antarabangsa**

Ketika sesuatu amalan itu sedang bertapak sehingga menjadi undang-undang adat antarabangsa, sesebuah negara berkemungkinan akan bertindak dalam tiga cara berbeza:

i) dengan berdiam diri (iaitu senyap sepenuhnya atau keakuran)

ii) dengan membuat bantahan kepada praktis atau amalan tersebut dari awal (persistent objector)

iii) dengan membuat bantahan pada masa yang agak lewat apabila peraturan tesebut telah sedia bertapak sebagai adat (subsequent objector)

Apabila wujud sesuatu amalan negara yang konsisten dan meluas, maka perlakuan “senyap” atau berdiam diri oleh negara lain boleh dianggap sebagai keakuran (acquiescence) dalam pembentukan peratuan adat undang-undang antarabangsa. Dalam kes begini, penerimaan peraturan terbentuk oleh keakuran terhadapnya. Ayat di dalam Artikel 38(1)(b) menganggap bahawa negara-negara (samada terlibat atau tidak dalam amalan tersebut) akan dianggap sebagai bersetuju dengan sesuatu peraturan kecuali mereka boleh menunjukkan bahawa mereka telah membantah amalan ini dari awal. Dengan itu, apabila sesuatu peraturan umum adat undang-undang antarabangsa telah terbentuk, peraturan ini akan mengikat seluruh komuniti antarabangsa secara keseluruhannya, yakni ke atas semua negara (kecuali negara pembantah berulang atau pembantah tidak henti-henti (persistent objector))

1.4 Praktis negara-negara yang menentang

Adakalanya sesebuah negara akan menentang sesuatu adat peraturan. Ini kadangkala boleh dilihat dengan jelas dalam kenyataan-kenyataan yang dibuat, undian, bantahan atau secara tersirat (dalam hal perlakuan positif) melalui cara menahan diri daripada melakukan amalan/praktis tersebut atau melakukan amalan yang berbeza sama sekali.

1.4.1 Pembantah Berulang (persistent objector)

Secara umumnya, tiada tanggungjawab antarabangsa boleh diletakkan ke atas sesebuah negara tanpa persetujuan negara tersebut. Ini adalah sepertimana yang terdapat di dalam prinsip kedaulatan negara. Amalan/praktis sesebuah negara tidak semestinya perlu diterima secara universal untuk dikira sebagai peraturan adat antarabangsa. Begitu juga, sesebuah negara tidak boleh menghalang undang-undang adat daripada wujud melalui bantahannya sendiri. Walaubagaimanapun, negara tersebut boleh mengeluarkan dirinya daripada pembentukan adat tersebut. Apabila sesebuah negara membantah praktis tertentu yang diamalkan oleh negara-negara lain ataupun jika ia memilih untuk melakukan praktis yang bercanggah dari biasa, negara tersebut tidak akan tertakluk oleh adat antarabanga yang terbentuk itu. Inilah yang dinamakan seagai konsep “pembantah berulang”. Rasionalnya di sini adalah, sekiranya negara tidak diberi peluang untuk membantah peraturan yang biasa diamalkan, undang-undang adat akan dibentuk oleh negara majoriti dan ini akan dikenakan terhadap minoriti samada negara itu suka atau tidak.

Pembantah berulang tidak akan terikat dengan peraturan adat sekiranya ia memenuhi dua syarat:

Bantahan perlu dibuat dari peringkat awal sehingga berlakunya pembentukan peraturan tersebut dan seterusnya.
Bantahan perlu kekal dan konsisten.

Disini, bukti bantahan perlu jelas. Sesuatu amalan akan dianggap sebagai diterima sehinggalah ianya dibantah.

Peraturan mengenai pembantah berulang ini diterima oleh majoriti penulis dan diamalkan oleh negara-negara. Ini disokong dalam kes Anglo-Norwegian Fisheries (UK v. Norway) (1951) di mana ICJ memutuskan bahawa peraturan delimitasi yang dicadangkan oleh UK tidak terpakai ke atas Norway kerana Norway telah sentiasa membantah sebarang cubaan untuk mengaplikasikan peraturan ini di pinggir laut Norway.

Walaubagaimanapun, secara praktikalnya, adalah sangat tidak berkemungkinan bagi pembantah berulang untuk berada diluar skop peraturan adat antarabangsa dalam tempoh masa yang lama. Desakan atau tekanan untuk menuruti peraturan baru serta kelemahan apabila berada di luar regim perundangan akan menyebabkan negara yang membantah tidak boleh mempertahankan posisi mereka untuk kekal berbeza daripada amalan meluas negara-negara lain.

1.4.2 Pembantah selepas/kemudian (subsequent objector)

Sekiranya sesebuah negara membantah selepas sesuatu adat telah terbentuk, secara amnya, peraturan adat tersebut akan masih mengikat negara tersebut. Walaubagaimanapun, bantahan sebegini mungkin akan mempunyai kesan signifikan kepada intipati undang-undang adat antarabangsa. Ia juga berkemungkinan membawa kepada perubahan dalam regim adat tersebut. Bantahan selepas atau apa-apa yang terbit daripadanya boleh menjadi semakin meluas sehingga peraturan yang terdahulu dibinasakan dan diganti dengan peraturan baru. Ini berlaku dengan situasi penambahan wilayah laut dari 3 batu kepada 12 batu.

1.3 Adat lokal/setempat atau adat serantau

Walaupun Artikel 38(1) merujuk kepada amalan umum, ia juga membenarkan amalan setempat atau amalan serantau di kalangan sekumpulan negara atau di antara dua buah negara. Ini diiktiraf oleh Mahkamah Dunia dalam kes Asylum (Columbia v Peru) (1950). Selepas kegagalan pemberontakan di Peru padda 1948, Haya de la Torre, pemimpin pemberontak telah cuba mendapatkan perlindungan dan suaka diplomatik (diplomatic asylum) daripada Kedutaan Columbia di Lima, ibu negara Peru. Kerajaan Peru menyatakan bahawa beliau tidak berhak kepada perlindungan dan menolak untuk memberikan keselamatan untuk beliau keluar dari Peru. Mahkamah mempertimbangkan samada adat tempatan yang wujud di Latin Amerika membenarkan negara untuk memberikan perlindungan politik. Berdasarkan adat tempatan, Mahkamah Dunia mengiktiraf adat setempat atau adat serantau. Walaubagaimanapun kerajaan Columbia gagal untuk membuktikan adanya amalan setempat berikut.

Dalam kes Rights of Passage over Indian Territory (Portugal v India) (1960), mahkamah mengakui bahawa adat setempat boleh wujud hanya di antara dua negara dan mengambilkira hak-hak dan tangungjawab bersama berdasarkan praktis berterusan yang telah lama wujud di antara dua buah negara yang menerima ia sebagai adat yang mengatur hubungan antara mereka. Amalan setempat yang sebegini biasanya melibatkan amalan yang berbeza daripada peraturan adat yang biasa. Disebabkan pengecualian sebegini, kewujudan amalan setempat ini perlu ditunjukkan dengan bukti-bukti yang kukuh.

1.4 Amalan/praktis yang konsisten

Kriteria penting dalam pembentukan undang-undang adat antarabangsa adalah bahawa amalan negara perlu konsisten secara munasabah. Ia tidak semestinya konsisten sepenuhnya tetapi konsistensi dalam perkara-perkara penting perlu wujud. Ini diputuskan oleh Mahkamah Keadilan Antarabangsa dalam kes Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (US v Nicaragua) (1986).

1.5 Jangkamasa amalan/praktis

Dalam pembentukan undang-undang adat antarabangsa, jangkamasa amalan/praktis boleh dijadikan bukti wujudnya sifat umum dan konsistensi. Praktis tersebut tidak semestinya telah lama diamalkan, dan peraturan berkaitan ruang angkasa dan pentas benua (continental shelf) telah timbul daripada amalan yang matang dalam tempoh yang sekejap sahaja. Ini boleh dilihat dalam kes North Sea Continental Shelf (1969) di mana Mahkamah Keadilan Antarabangsa mencadangkan bahawa tempoh masa yang perlu wujud berbeza dari satu subjek ke subjek yang lain dan praktis yang diamalkan dalam tempoh yang sekejap tidak semestinya menjadi penghalang kepada amalan tersebut dijadikan sebagai undang-undang adat antarabangsa.

2. Opinio juris sive necessitatis

Opinio juris sive necessitatis (pandangan bahawa sesuatu perlakuan itu adalah perlu menurut undang-undang) merujuk kepada keyakinan negara dalam kewajipan mematuhi sesuatu amalan. Artikel 38(1)(b) merujuk adat antarabangsa sebagai bukti praktis/amalan umum yang diterima sebagai undang-undang. Elemen kedua adat antarabangsa adalah bahawa praktis perlu “diterima” oleh negara sebagai “undang-undang”. Disini, penting untuk melihat bukan sahaja apa yang negara amalkan tetapi juga kenapa sesuatu praktis itu diamalkan. Dengan kata lain, wujud elemen psikologi dalam pembentukan undang-undang adat antarabangsa. Praktis/amalan negara sahaja tidak cukup; tetapi perlu ditunjukkan bahawa amalan tersebut disertai dengan keyakinan negara bahawa ianya mengikat mereka sebagai satu undang-undang.

Terdapat kriteria untuk membezakan samada sesuatu amalan negara itu membawa kepada undang-undang atau hanya sekadar aktiviti biasa negara, seperti komiti, dengan ihsan atau hormat atau disebabkan unsur persahabatan. Dalam kes Lotus Mahkamah telah menerima opinio juris sebagai satu elemen yang penting dalam pembentukan adat. Ini juga telah ditegaskan dalam kes North Sea Continental Shelf cases (1969) dan diikuti secara konsisten dalam kes-kes berikutnya.

Bagaimanakah opinio juris boleh dibuktikan? Brownlie berpendapat bahawa dalam amalan Mahkamah Keadilan Antarabangsa, pembuktian opinio juris boleh dilihat melalui dua cara iaitu “…berdasarkan bukti amalan umum atau persetujuan dalam literatur, atau melalui pertimbangan mahkamah atau tribunal antarabangsa. Walaubagaimanapun, dalam kes minoriti, mahkamah bersikap lebih rapi dan memerlukan bukti positif berkenaan pengiktirafan kesahan peraturan tersebut. Ia bergantung kepada sifat isu yang wujud dan budi bicara mahkamah itu sendiri”.

Tugas memastikan opinio juris, walaupun sukar masih boleh dilaksanakan. Opinio juris boleh dibuktikan oleh penerimaan secara jelas atau tanpa bertulis mengenai amalan sebagai undang-undang oleh negara yang berkepentingan. Deklarasi jelas sesebuah negara bahawa sesuatu peraturan itu adalah wajib juga menunjukkan bukti jelas bahawa negara menyabitkan ia sebagai undang-undang yang perlu dipatuhi. Walaubagaimanapun deklarasi sebegini jarang berlaku dalam pembentukan adat antarabangsa.

Protes memainkan peranan penting dalam menilai elemen mana yang dianggap diterima sebagai undang-undang. Ketiadaan sebarang protes atau bantahan terhadap amalan boleh membuktikan bahawa negara tidak menganggap sesuatu praktis itu bercanggah dengan kepentingan mereka dan dengan demikian tidak membantah pembentukan peraturan sesebuah adat.

Undian penerimaan sesuatu resolusi organisasi antarabangsa atau ratifikasi konvensyen antarabangsa juga menunjukkan komitmen yang jelas dalam sifat opinio juris sesebuah negara. Dalam kes Nicaragua, mahkamah menyatakan bahawa ekspresi opinio juris US boleh disamakan dengan sokongan US kepada resolusi Keenam International Conference of America States yang mengutuk keganasan dan ratifikasi US ke atas Montevideo Convention on Rights and Duties of States.

Secara prinsipnya, mahkamah seharusnya tahu undang-undang dan boleh mengaplikasikan adat walaupun ianya tidak dirayu secara jelas oleh pihak yang terlibat. Walaubagaimanapun, secara amalannya, beban pembuktian bahawa wujud undang-undang adat antarabangsa terletak kepada pihak yang memohon.