“Imuniti” adalah satu pengecualian kepada doktrin bidangkuasa sesebuah negara. Prinsip imuniti ini pada awalnya berasal daripada prinsip kedaulatan raja dimana raja tidak akan bersalah (a king could do no wrong). Maka sekiranya seseorang raja berdaulat menjatuhkan hukuman ke atas raja yang lain, ini menunjukkan satu bentuk permusuhan atau superioriti ke atas kuasa raja yang lain. Namun, kini kedaulatan dan kekuasaan negara adalah lebih bersifat fungsi awam, justeru pendapat bahawa negara atau raja berdaulat adalah kebal dan tidak boleh dihukum sama sekali kian berubah mengikut peredaran zaman.
Walaupun negara boleh melaksanakan bidangkuasanya ke atas individu, harta, dan peristiwa dalam wilayahnya sendiri, terdapat beberapa kategori individu dan entiti yang kebal daripada bidangkuasa mahkamah negara menurut undang-undang antarabangsa. Tiga kategori tersebut adalah:
- a) negara asing ( imuniti negara),
- b) agen-agen diplomatik (immuniti diplomatik)
- c) organisasi-organisasi antarabangsa (imuniti organisasi-organisasi antarabangsa)
Imuniti Negara
Negara sering terlibat dalam pelbagai aktiviti yang boleh mendatangkan pertelingkahan dengan negara lain. Negara boleh memasuki perjanjian dengan individu dan syarikat luar negara; boleh memiliki dan menjalankan operasi penerbangan yang memberikan perkhidmatan kepada masyarakat luar; boleh mengambil warga luar untuk bekerja di kedutaannya; pegawai negara juga boleh berbuat kesalahan terhadap warga asing di luar negara. Apabila terjadi masalah sebegini, akan timbul persoalan mengenai prinsip imuniti ataupun prinsip kekebalan negara.
Imuniti negara adalah satu jenis kekebalan yang diberikan kepada negara. Negara diberi imuniti atas dasar teori kedaulatan negara yang dimiliki oleh setiap buah negara. Negara adalah berdaulat dan setiap negara dianggap sama setanding atau setaraf di antara satu sama lain (sovereign equality of states) tidak kira samada negara tersebut besar atau kecil, kaya atau miskin. Maxim Par in parem non habet imperium yang bermaksud, sesuatu yang setaraf/setanding (equal) tidak mempunyai kuasa ke atas apa yang setanding dengannya. Oleh itu, adalah mustahil untuk sesebuah negara melaksanakan kuasa atau otoritinya (secara sistem perundangan) ke atas negara lain yang berdaulat.
Peraturan imuniti negara ini sebahagian besarnya berasal daripada undang-undang adat antarabangsa. Peraturan ini menetapkan sesebuah negara terlindung daripada disaman oleh mahkamah negara lain. Rayuan kekebalan, sekiranya diterima akan menghalang negara daripada menjadi pihak yang didakwa di mahkamah-mahkamah asing dan akan melindungi harta negara tersebut daripada disita untuk memenuhi tuntutan mahkamah. Persoalannya, siapakah yang berhak kepada kekebalan, dalam keadaan apa dan setakat mana kekebalan ini boleh diterimapakai.
Antara beberapa triti antarabangsa yang berkaitan dengan prinsip imuniti adalah seperti European Convention on State Immunity 1972 dan UN Convention on the Jurisdictional Immunity of States and their Property 2004.
1. Teori Imuniti negara (mutlak dan terbatas)
Terdapat dua teori berkaitan imuniti negara:
- a) teori mutlak (absolute theory)
- b) teori terbatas (restrictive theory)
A. Teori mutlak : Pada asalnya, negara-negara mempunyai imuniti mutlak daripada bidangkuasa mahkamah negara asing. Sesebuah negara kebal daripada bidangkuasa asing secara mutlak atau sepenuhnya untuk segala perlakuan. Doktrin sebegini mendatangkan kesulitan dan ketidakadilan kerana tiada tindakan perundangan boleh diambil ke atas negara. Individu dinafikan perlindungan daripada undang-undang dan tidak boleh mendapatkan gantirugi walaupun kes perlakuan salah negara amat jelas berlaku.
Walaubagaimanapun, penglibatan negara dalam aktiviti komersial semakin lama semakin meningkat. Ini menyebabkan perubahan ideologi dan perkembangan perdagangan dunia. Perubahan ini telah membawa kepada perkembangan doktrin imuniti terbatas
B. Teori terbatas: Dalam teori ini, negara boleh menikmati imuniti atau kekebalan daripada bidangkuasa mahkamah munisipal hanya dari segi perlakuan kerajaan (acta jure imperli) bukan dari segi perlakuan komersial (acta jure gestionis). Justifikasi teori terbatas ini adalah kerana apabila sesebuah negara memberikan komitmen yang bersifat undang-undang, maka, tiada alasan mengapa sebarang pertelingkahan yang mungkin timbul daripada komitmen tersebut tidak boleh ditentukan oleh mahkamah biasa.
Walaupun beberapa negara masih menerima prinsip imuniti mutlak, kebanyakan negara mengamalkan prinsip imuniti terbatas. USA, UK, Australia, Canada, Pakistan, Singapore dan Afrika Selatan telah menggubal undang-undang berkaitan imuniti negara yang mengamalkan doktrin terbatas. Ireland, New Zealand, Kenya, Nigeria dan Zimbabwe tidak mempunyai sebarang undang-undang yang berkaitan, tetapi mahkamah-mahkamah telah menerimapakai doktrin terbatas. Teori terbatas mempunyai sejarah silam yang panjang di kebanyakan sistem kontinental. Dengan kehancuran Soviet Union dan pertukaran daripada ekonomi milikan negara (state-owned economy) kepada ekonomi pasaran (market economy), bilangan negara komunis yang mengamalkan teori mutlak juga semakin hilang.
Konvensyen antarabangsa seperti:
- European Convention on State Immunity 1972,
- UN Convention on the Law of the Sea 1982, dan
- UN Convention on the Jurisdictiojnal Immunity of States and their Property 2004
juga lebih menyokong teori terbatas. Oleh yang demikian, boleh dikatakan bahawa teori imuniti terbatas negara adalah doktrin yang lazim digunakan.
2. Perbezaan di antara “perlakuan negara berdaulat” (sovereign act) dan “perlakuan komersil” (commercial act)
Masalah serius tentang peraturan imuniti ini adalah mengenai perbezaan di antara perlakuan negara yang berdaulat dan perlakuan komersil yang merumitkan undang-undang. Berikut adalah beberapa perbezaan yang boleh dibuat:
- tujuan perlakuan (ujian subjektif)
- sifat perlakuan (ujian objektif)
- pendekatan subjek
- ujian dua-peringkat dalam konteksnya
a) tujuan perlakuan itu dibuat (ujian subjektif)
Sesetengah bidangkuasa mendasarkan perbezaan di antara perlakuan negara berdaulat dan perlakuan komersil bergantung kepada tujuan perlakuan itu dibuat. Contohnya, Negara A membeli 10,000 kasut untuk tenteranya. Melihat kepada tujuan perlakuan membeli kasut-kasut tersebut, jelas bahawa ianya adalah perlakuan negara berdaulat dan Negara A boleh menuntut imuniti daripada bidangkuasa walaupun sifat perlakuan (menangani kontrak untuk membeli kasut) adalah bersifat komersil.
Aplikasi ujian tujuan (purpose test) sudah tentu lebih melebihkan negara dan meluaskan imuniti negara. Oleh itu, ujian sebegini tidak banyak disokong oleh mahkamah nasional khususnya dalam bidangkuasa common law. Dalam kes Trendtex Trading Corp v Central Bank of Nigeria [1977], Mahkamah Rayuan England perlu memutuskan samada kegagalan Central Bank of Nigeria untuk membayar hutang simen yang dipesan dari Trendtex Trading, sebuah syarikat kepunyaan Swiss, boleh dianggap kebal daripada tuntutan saman. Mahkamah menyatakan bahawa tujuan perlakuan negara adalah tidak penting dalam memutuskan samada ianya kelakuan kerajaan atau komersil. Cukup sekadar sifat transaksi tersebut adalah dari jenis komersil seperti kontrak membekalkan barang atau perkhidmatan.
b) sifat perlakuan (ujian objektif)
Beberapa negara membezakan di antara perlakuan kerajaan dan perlakuan komersil berdasarkan ujian sifat perlakuan tersebut. Kriteria asasnya adalah samada transaksi utama adalah melibatkan hubungan peribadi, seperti kontrak yang juga boleh dibuat oleh individu persendirian tanpa otoriti kerajaan. Contohnya kontrak untuk pembelian uniform tentera boleh dianggap sebagai perlakuan komersil kerana sifat transaksi adalah bersifat komersil walaupun salah satu pihak adalah negara dan tujuan pembelian uniform adalah untuk aktiviti ketenteraan. Di sini sifat perlakuan atau transaksi tersebut adalah relevan manakala tujuan perlakuan tidak penting.
Di Amerika Syarikat, Foreign Sovereign Immunities Act 1976 jelas menyatakan bahawa karakter komersil sesuatu aktiviti akan ditentukan secara merujuk kepada sifat perlakuan atau transaksi tertentu atau perbuatan, berbanding merujuk kepada tujuan. Pegangan yang teguh kepada provisi Statut ini boleh dilihat dalam keputusan Mahkamah Agung US dalam kes Republic Argentina v Weltover Inc (1992). Pertimbangan ke atas sifat perlakuan sahaja, walaubagaimanapun telah membawa kepada keputusan yang tidak konsisten dalam perundangan US.
Di UK, Mahkamah Rayuan menggunapakai ujian sifat perlakuan (nature of the act test) dalam kes Trendtex, di mana ia memutuskan bahawa memandangkan transaksi adalah pada dasarnya bersifat komersil, Bank Pusat Nigeria tidak mempunyai imuniti, walaupun ia telah didakwa dengan fungsi organ negara. Dalam kes I Congresso del Partido, Lord Denning dalam Mahkamah Rayuan menolak imuniti keatas kerajaan Cuba, dan berhujah bahawa tujuan tidak penting dan motif tidak boleh menukar sifat sesuatu perbuatan.
Ujian sifat ini juga dikritik. Sesetengah mengatakan bahawa ujian sifat sahaja tidak cukup kerana sesetengah kontrak, yang pada dasarnya adalah komersil, hanya boleh dibuat oleh negara, contohnya kontrak untuk membeli kapalterbang perang. Tambahan lagi, ujian sifat tidak boleh melindungai negara yang sedang membangun yang cuba meningkatkan ekonominya, yang mana ianya satu perlakuan negara berdaulat, dengan cara mengadakan kontrak komersil dengan pelabur asing.
c) Pendekatan subjek/isi (subject matter approach)
Pendekatan subjek/isi adalah pendekatan dimana senarai perlakuan-perlakuan negara berdaulat terlebih dahulu dibuat agar ianya boleh dirujuk oleh mahkamah sekiranya timbul pertelingkahan. Klasifikasi begini boleh dibuat oleh undang-undang. Pendekatan subjek ini digunakan oleh Mahkamah Rayuan US dalam kes Victory Transport (1965) apabila pemilik sebuah kapal kargo US membuat tuntutan saman di mahkamah US kerana kerosakan kapalnya yang disewa oleh Kementerian Perdagangan Spain. Kerajaan Spain menyatakan bahawa mahkamah US tidak mempunyai bidangkuasa ke atasnya kerana wujud kekebalan kedaulatan asing (foreign sovereign immunity). Doktrin kekebalan negara juga merupakan satu polisi yang disokong oleh kerajaan US. Mahkamah US walaubagaimanapun berpendapat bahawa tindakan menyewa kapal oleh Kementerian Perdagangan Spain adalah bersifat komersil, maka ianya tidak dilindungi oleh prinsip kekebalan negara. Mahkamah US juga telah menyenaraikan perlakuan-perlakuan negara yang ekslusif yang boleh dilindungi oleh doktrin kekebalan: seperti tindakan pengusiran warga asing, perlakuan legislatif seperti tindakan nasionalisasi, perlakuan berkaitan ketenteraan, perlakuan berkaitan aktiviti diplomatik, dan pinjaman awam. Kebaikan menyenaraikan perlakuan negara berdaulat ini adalah supaya mahkamah seterusnya tidak akan mempunyai masalah untuk memutuskan sifat transaksi tetapi hanya perlu merujuk kepada senarai dan memutuskan seperti yang digariskan. Masalah pendekatan sebegini adalah ia boleh membawa kepada keputusan yang arbitrari atau sewenang-wenangnya tanpa melihat kepada keadaan tertentu di dalam sesuatu kes.
d) Ujian dua-peringkat (two stage test) sifat perlakuan dalam konteksnya (nature of the act in its context).
Dalam kes I Congresso del Partido [1983], Mahkamah telah menggunakan ujian dua-peringkat (sifat perlakuan dalam konteksnya). Menurut ujian ini, mahkamah perlu memeriksa semua konteks iaitu lihat kepada keseluruhan kes, transaksi awal kedua pihak dan perlakuan yang membawa kepada pertelingkahan. Untuk perkara itu menjadi jure gestionis, kedua-dua perlakuan (perlakuan awal dan perlakuan yang membawa kepada tuntutan dibuat) adalah perlakuan undang-undang swasta (perlakuan yang tidak boleh dilakukan oleh orang persendirian).
Dalam kes ini, dua kapal, Playa Larga dan Marble Islands, sedang membawa gula ke Chile bagi pihak syarikat Cuba. Selepas berlaku satu rampasan kuasa oleh parti kanan di Chile, kapal pertama yang dimiliki oleh kerajaan Cuba telah diarahkan untuk kembali semula ke Cuba tanpa berjaya menurunkan gula-gula tersebut. Kapal kedua yang disewa oleh kerajaan Cuba telah diarahkan ke Vietnam di mana gula-gula tersebut telah dijual. Pihak plaintif, tuanpunya gula telah membuat satu tindakan in rem terhadap I Congresso, sebuah kapal yang juga dimiliki oleh Cuba. Kerajaan Cuba menuntut imuniti negara.
Kes ini diputuskan menurut common law, merujuk kepada Akta Imuniti Negara 1978. Imuniti telah ditolak. Melihatkan fakta yang terjadi, perlakuan awal merupakan kontrak untuk membawa gula dan ini jelas merupakan perlakuan undang-undang swasta kerana ia boleh dilakukan oleh mana-mana individu persendirian. Perlakuan yang menyebabkan adanya pertelingkahan adalah perlakuan kedua, iaitu perbuatan melencongkan kapal dan pelepasan kargo kepada pihak ketiga.
Berkaitan Kapal Playa Larga yang dimiliki oleh negara Cuba, perlakuan melencongkan kapal tersebut adalah satu perbuatan yang boleh dilakukan oleh mana-mana pemilik. Oleh itu, ianya dikira sebagai perlakuan di bawah undang-undang swasta dan tiada imuniti. Berkaitan kapal Marble Islands, ianya sebuah kapal yang dicarter/disewa dan tidak dimiliki oleh Cuba dah oleh itu dua hakim berpendapat bahawa arahan untuk melencongkan kapal tersebut bukan dilakukan oleh pemilik tetapi dilaksanakan atas otoriti negara. Walaubagaimanapun, majoriti hakim mahkamah berpendapat bahawa perlakuan melepaskan kapal tersebut ke destinasi lain adalah perlakuan di bawah undang-undang swasta, maka Cuba tidak kebal. Dalam kedua-dua kes, perlakuan awal dan perlakuan yang membawa kepada pertelingkahan dianggap sebagai perlakuan di bawah undang-undang swasta dan imuniti tidak dibenarkan.
Dalam kes ini, mahkamah telah menggunakan ujian dua peringkat (two-stage test) atau sifat perlakuan dalam konteksnya (nature of the act in its context). Namun aplikasi ujian sebegini kadangkala sukar disebabkan perbezaan pendapat para hakim. Walaubagaimanapun, pendekatan ini digunakan juga dalam kes Littrell v USA (No 2) dan kes Holland v Lampen-Wolfe.
Kesimpulannya, walaupun kebanyakan negara menggunakan doktrin terbatas, masih wujud perbezaan amalan dalam menilai samada sesuatu perbuatan itu perlakuan negara atau perlakuan komersil. Disebabkan amalan negara tidak seragam ini, ujian-ujian yang dijelaskan di atas tidak dianggap sebagai peraturan undang-undang adat antarabangsa. Oleh itu, sekiranya sesebuah negara tidak menjadi ahli kepada konvensyen berkenaan imuniti negara, ia bebas untuk membuat undang-undangnya sendiri dalam membezakan di antara perlakuan negara atau perlakuan komersil.
Bacaan lanjut:
Xiadong Yang (2016), State Immunity in International Law, Cambridge University Press.
Christian Thomuschat (2011), The International Law of State Immunity and Its Development by National Institutions.